驅(qū)車在菏寶高速新鄉(xiāng)西收費站下車回老家時，關(guān)軍（化名）總會在234國道與寶山大道交叉口將車停下，然后將目光投向一片140多畝的荒地和水坑——這里，本該是關(guān)軍投資建設(shè)的一個酒店。但他卻為這片荒地，與新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)人民政府（下稱“鳳泉區(qū)政府”）打起了行政官司。

由于此案的典型意義，2021年年底，河南省高級人民法院（下稱“河南省高院”）曾專門以“某公司訴新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)人民政府行政允諾案”為題，詳細披露了關(guān)軍與鳳泉區(qū)政府的數(shù)十年糾葛。

“本案是一起因政府招商引資引發(fā)的行政允諾糾紛，當事人之間的爭議長達十余年，矛盾較為激烈。如果處理不當，不僅會破壞良好的營商環(huán)境，損害民營企業(yè)的合法權(quán)益，也會影響誠信政府的形象。”河南省高院稱。

“通過招商引資，推動本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，一直是各地發(fā)展經(jīng)濟的主要手段，但各地之間，區(qū)域優(yōu)勢同質(zhì)化嚴重，又造成在招商引資時競爭非常激烈。”在得知關(guān)軍與鳳泉區(qū)的數(shù)十年糾葛后，河南省改革發(fā)展研究院院長周健對第一財經(jīng)感慨說。

鳳泉區(qū)當?shù)刂饕賳T在后續(xù)的招商引資工作中，則專門強調(diào)了招商引資工作中的營商環(huán)境。

例如，今年2月13日，鳳泉區(qū)區(qū)長丁文廣在對全區(qū)項目進行調(diào)研時表示，全區(qū)要把優(yōu)化營商環(huán)境作為發(fā)展的重大任務(wù)和戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程去抓，深入開展“萬人助萬企”活動，暢通政融企溝通渠道，著力打造一流營商環(huán)境。

10年前招商引資的四星級酒店，如今仍是一片荒地

“定親”

“10年前，這里就該是一座四星級酒店了。”關(guān)軍指著上述荒地對第一財經(jīng)記者說。

一個當年令關(guān)軍與鳳泉區(qū)均滿懷期待的項目，為何會走到最終對簿公堂的地步？

關(guān)軍曾是輝縣市一家煤礦的煤老板，在煤炭行情看漲的年月，他賺了一些錢，便開始尋找一些新的投資項目。

而此時的鳳泉區(qū)政府，為了開發(fā)推進與輝縣市毗鄰的一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)化進程，也正在到處招商引資，并對外發(fā)布了《鳳泉區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)招商引資優(yōu)惠政策（暫行）》，提出了很多招商引資的優(yōu)惠條件，包括土地供應和財政扶持政策。

位于太行山余脈鳳凰山麓的的鳳泉區(qū)，是新鄉(xiāng)市面積最小的縣區(qū)，總?cè)丝谝嗖贿^10多萬人。

“鳳泉區(qū)是個窮縣（區(qū)），很多企業(yè)不愿意來，為了把他們招來，我們想了很多辦法。”當?shù)匾幻賳T稱。

2010年10月，關(guān)軍看到鳳泉區(qū)政府的上述招商引資政策后，以其實際控制的新鄉(xiāng)市金門投資有限公司（后改名為新鄉(xiāng)市金門實業(yè)有限公司，下稱“金門公司”）名義，與鳳泉區(qū)政府、鳳泉區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會以及新鄉(xiāng)市衛(wèi)北經(jīng)濟投資有限公司等相關(guān)方共同達成投資意向，準備到鳳泉區(qū)投資建設(shè)四星級賓館項目，雙方最終選定的位置，是一個位于234國道與寶山大道交岔路口、總面積達16萬平方米的大坑（分南、北兩個區(qū)域）。

為何會選中這個位置？其中的原因之一，是地理位置。該區(qū)域地處新鄉(xiāng)市區(qū)與鳳泉區(qū)、輝縣市的三地交匯處，周邊四通八達，而且向南2公里，即是菏寶高速新鄉(xiāng)西收費站，唯一的不足是，鳳泉區(qū)政府及相關(guān)方尚未給該地塊辦理土地、規(guī)劃手續(xù)——這也成為關(guān)軍遲遲不敢動工的最大顧慮。

為了推進項目建設(shè)，鳳泉區(qū)政府及相關(guān)方承諾，將積極協(xié)助關(guān)軍辦理項目的審批手續(xù)。隨后，關(guān)軍開始多方籌資，準備大干一場，但他注意到，雖然此時自己已經(jīng)完成了動工（填土）之前的準備工作，但鳳泉區(qū)政府及相關(guān)方承諾的有關(guān)土地和規(guī)劃手續(xù)，卻遲遲不見蹤影。

沒有土地、規(guī)劃手續(xù)，動工就是“違建”。關(guān)軍因此心存顧慮，不敢輕易動工。

停工

為了打消他的顧慮，鳳泉區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會在2010年12月2日代表鳳泉區(qū)政府給關(guān)軍出具了一份《承諾書》，其中表述稱：“我區(qū)將積極請示新鄉(xiāng)市政府協(xié)調(diào)輝縣市政府盡快將項目用地問題予以關(guān)注 解決，以確保金門投資有限公司行政服務(wù)中心項目用地”。

隨后的2011年2月21日，鳳泉區(qū)政府又向關(guān)軍出具了一份鳳辦（2011）2號《關(guān)于衛(wèi)北園區(qū)四星級賓館項目建設(shè)會議紀要》，內(nèi)容為：鳳泉區(qū)相關(guān)政府部門召開了會議，對推進金門公司四星級賓館項目建設(shè)中存在的問題進行了專題研究，對涉及規(guī)劃、土地事宜進行了安排部署，會議認為，區(qū)委、區(qū)政府要切實保障該項目的建設(shè)。關(guān)于規(guī)劃問題，由區(qū)規(guī)劃局主動做好項目規(guī)劃手續(xù)報批等工作；關(guān)于土地問題，由市國土局鳳泉分局負責切實保障該項目的建設(shè)用地并辦理相關(guān)手續(xù)，金門公司要立即啟動項目前期準備和建設(shè)工作；衛(wèi)北園區(qū)要積極協(xié)調(diào)輝縣市政府、市國土局、火電廠，確?；痣姀S廢棄灰坑土地的收回、出讓，確保項目建設(shè)順利推進；金門公司要消除顧慮、放下包袱，加快項目建設(shè)進度，確保按照年度計劃推進項目建設(shè)。

關(guān)軍稱，自己正是在得到上述兩份書面承諾后，最終決定開始組織施工。2011年3月4日，該項目經(jīng)過申請立項，之后，又報經(jīng)新鄉(xiāng)市發(fā)改委復核同意，于當年3月16日在鳳泉區(qū)發(fā)改委進行了備案。

此后，關(guān)軍先后填土約32萬立方米，將其中一個大坑填平，施工期間，關(guān)軍雖然多次催促辦理相關(guān)手續(xù)，但他期待的土地、規(guī)劃等手續(xù)的辦理，卻一直沒有進展。在這種情況下，關(guān)軍稱，自己不敢再繼續(xù)施工下去，并委托河南一家會計師事務(wù)所對施工情況進行了審計。2012年12月25日，該會計師事務(wù)所出具了一份在建工程價值5347408元的審計報告說明。

此后，該項目便一直處于停工狀態(tài)，直到10年后的2021年12月7日，第一財經(jīng)記者在該項目現(xiàn)場采訪時仍發(fā)現(xiàn)，這片當年的大坑，至今仍無建設(shè)進展，南部大坑個已被填平的大坑，正被各種建筑垃圾倒?jié)M，北部尚未填平的大坑，則被今年的新鄉(xiāng)“7·21”洪水填滿。

停工之后，關(guān)軍也曾多次找到鳳泉區(qū)政府及相關(guān)方，希望盡快解決這個招商引資項目的遺留問題，但雙方一直無法找到適合的解決問題的辦法，直到后來，雙方對簿公堂時，關(guān)軍才終于知道上述項目遲遲無法辦理土地、規(guī)劃等手續(xù)的的真實原因。

對簿公堂

2019年11月12日，關(guān)軍向新鄉(xiāng)市中級人民法院起訴稱，請求確認鳳泉區(qū)政府及相關(guān)方不履行承諾給自己辦理用地等有關(guān)手續(xù)的行政行為違法。

鳳泉區(qū)政府隨后答辯稱，自己從未向金門公司承諾協(xié)助其辦理項目的審批手續(xù)，也從未直接督促金門公司趕快組織施工，更沒有為了打消金門公司的疑慮而直接向其出具會議紀要等，關(guān)軍的訴訟理由沒有事實根據(jù)，不應支持。

至于鳳泉區(qū)政府于2011年2月21日作出的上述《會議紀要》，鳳泉區(qū)政府認為，該《會議紀要》只是鳳泉區(qū)政府作為當?shù)匦姓芾聿块T，對其下屬的各職能部門的工作部署，鳳泉區(qū)政府不具備為關(guān)軍辦理土地、規(guī)劃手續(xù)的行政職能，故關(guān)軍以鳳泉區(qū)政府不為其辦理土地、規(guī)劃等手續(xù)為由，認為答辯人存在行政不作為的違法行為，沒有法律依據(jù)。而且，“關(guān)軍作為一家企業(yè)法人，應當非常清楚辦理國有土地使用權(quán)登記、建設(shè)用地規(guī)劃許可等行政審批手續(xù)，是一種應申請的行政行為，應當?shù)较鄳穆毮懿块T進行申請，但相反的是，關(guān)軍并沒有依法到上述職能部門提出登記申請或行政許可申請，而只是催促答辯人和第三人衛(wèi)北工業(yè)園區(qū)兩家無此項行政職能的單位，為其辦理上述手續(xù)，顯然是一種違反法律規(guī)定的錯誤行為，不應支持。”

鳳泉區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會、新鄉(xiāng)市衛(wèi)北經(jīng)濟投資有限公司，也分別向新鄉(xiāng)市中院陳述了自己的應辯理由。

鳳泉區(qū)政府與鳳泉區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會還在庭審調(diào)查時稱，金門公司投資項目用地等手續(xù)未能辦理的主要原因在于所涉地塊跨鳳泉區(qū)、輝縣市兩個行政轄區(qū)，至今用地問題未能協(xié)調(diào)解決，項目因此擱置。

此后，新鄉(xiāng)市中院為調(diào)查了解關(guān)軍及其金門公司推進案涉項目的進展情況，還專門于2020年1月9日對該項目所在地進行了實地勘驗。

“項目占地位于鳳泉區(qū)和輝縣市交界地帶，關(guān)軍所指認的路一側(cè)原大坑現(xiàn)已填平，另一側(cè)的大坑維持原狀。”新鄉(xiāng)市中院稱，本案為行政允諾案，從行政允諾的性質(zhì)來看，行政允諾是指行政主體為達到一定的管理目的（如招商引資、解決歷史遺留問題等），依其行政職權(quán)和相應的法律法規(guī)、政策向特定或者不特定的相對人作出的，承諾在相對人某種情況出現(xiàn)或完成了某一特定行為后，由自己（或自己所屬的職能部門）完成某種行為或給予某種利益的單方意思表示。

新鄉(xiāng)市中院稱，在案涉項目用地存在爭議的情況下，被告鳳泉區(qū)政府和第三人產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會仍明確要求關(guān)軍金門公司“消除顧慮、放下包袱，加快項目建設(shè)進度，確保按照年度計劃推進項目建設(shè)”，金門公司據(jù)此對項目申請備案、出資填平大坑等，已啟動實施被告行政允諾所要求的行為。

至于金門公司此后未繼續(xù)推進項目投資建設(shè)的問題，直接原因在于項目用地問題未能協(xié)調(diào)解決，過錯不在金門公司。在被告鳳泉區(qū)政府明知項目占地跨鳳泉區(qū)、輝縣市兩個行政轄區(qū)且認為“用地存在爭議”的情況下，仍要求金門公司實質(zhì)性推進項目建設(shè)，金門公司可以要求被告鳳泉區(qū)政府兌現(xiàn)自己的允諾，鳳泉區(qū)政府亦有義務(wù)加快協(xié)調(diào)案涉地塊的用地問題并推進相關(guān)土地規(guī)劃等手續(xù)的辦理工作，即便將來用地問題協(xié)調(diào)未果，鳳泉區(qū)政府也應當妥善處理與金門公司的投資合作遺留問題，但在關(guān)軍金門公司向被告鳳泉區(qū)政府提出兌現(xiàn)行政允諾的要求時，鳳泉區(qū)政府不予兌現(xiàn)允諾亦不予答復，該行為顯屬違法。

2020年5月18日，新鄉(xiāng)市中院做出一審判決：確認被告新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)人民政府不履行行政允諾給關(guān)軍新鄉(xiāng)市金門實業(yè)有限公司協(xié)調(diào)投資用地、推進土地規(guī)劃等手續(xù)辦理的行政行為違法。

之后，鳳泉區(qū)政府不服該判決，并上訴至河南省高級人民法院。

最終，雙方在河南省高院的協(xié)調(diào)下，共同委托法院選定司法鑒定機構(gòu)對案涉水坑填土平整工程的工程量及工程造價進行鑒定，確定案涉水坑填土平整工程造價為4563930元，并據(jù)此撤銷了新鄉(xiāng)市中院的上述一審行政判決，達成了新的調(diào)解協(xié)議。

關(guān)軍告訴第一財經(jīng)，當時一共提出了兩種和解方案，一種是希望自己繼續(xù)干下去，另一種是把該工程的施工款項4563930 元賠償給自己。

關(guān)軍不愿再在這個項目上繼續(xù)拖延下去，最終選擇了賠償方案。

周健分析說，競爭激烈導致的其中一個結(jié)果就是，一些地方為了推進招商引資，只好互相比拼優(yōu)惠政策，甚至拍胸脯、打包票，做出各種保證，但一旦項目推進不順利，或者招商進來以后撒手不管，導致不少矛盾出現(xiàn)，甚至可能兩敗俱傷。