“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”的提法首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，引發(fā)市場關(guān)注。

3月5日，2022年政府工作報(bào)告提出，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

觀點(diǎn)普遍認(rèn)為，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)始終是金融工作的核心，此舉主要體現(xiàn)托底救助安排，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金將更進(jìn)一步有效防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

那么，金融穩(wěn)定保障基金到底是什么？運(yùn)行機(jī)制將是怎樣的？與存款保險(xiǎn)基金等有什么區(qū)別？誰來出資管理？

各國處置問題機(jī)構(gòu)的普遍做法

“金融監(jiān)管并不能完全防止金融機(jī)構(gòu)倒閉，為降低對央行或公共資金直接處置風(fēng)險(xiǎn)的依賴，必須健全有序的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，其核心是構(gòu)建前瞻性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)判定機(jī)制和市場化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。”中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長孫天琦在2021年10月表示。

實(shí)際上，建立金融穩(wěn)定保障基金是各國處置問題機(jī)構(gòu)的普遍做法。

據(jù)悉，此類基金一般由公共部門管理，動用公共資金或行業(yè)資源對特定金融機(jī)構(gòu)（一般為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)）進(jìn)行救助和處置，或用于應(yīng)對重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件。

例如，美國設(shè)立了有序清算基金（OLF），由財(cái)政部設(shè)立，F(xiàn)DIC（美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司）負(fù)責(zé)管理，用于支付FDIC在處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過程中產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用。OLF事前不累積資金，在需要處置風(fēng)險(xiǎn)時(shí)由FDIC向財(cái)政部發(fā)行債券募資。

再比如，歐盟設(shè)立了單一處置基金（SRF），由單一處置委員會負(fù)責(zé)管理，用于金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置。SRF由歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟19個成員國的全部信貸機(jī)構(gòu)和部分投資公司事前繳費(fèi)出資。此外，在歐債危機(jī)應(yīng)對一攬子計(jì)劃中，歐盟還設(shè)立了歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），由歐元區(qū)成員國按比例認(rèn)購7000億歐元作為原始股本，可向成員國提供低息主權(quán)貸款、購買成員國政府債券、直接向系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)注資等。當(dāng)SRF資金耗盡時(shí)，ESM可以向SRF提供最高680億歐元的貸款。

孫天琦表示，此類機(jī)制努力進(jìn)一步豐富風(fēng)險(xiǎn)處置資金來源，并以制度化方式及時(shí)應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)，降低市場對央行最后貸款人職能的依賴，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

通常而言，“最后貸款人”職責(zé)，指當(dāng)銀行等金融機(jī)構(gòu)面臨流動性風(fēng)險(xiǎn)，而其他金融機(jī)構(gòu)又無力或不愿對其進(jìn)行援助的時(shí)候，中央銀行出于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，適時(shí)履行最后貸款人職能。

資金來源或包括三部分

目前，國際能源價(jià)格大幅波動、美聯(lián)儲加息預(yù)期增強(qiáng)等國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)云突變，與此同時(shí)，國內(nèi)還面臨三重壓力及疫情防控需求。

基于此，今年政府工作報(bào)告提出，繼續(xù)按照穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈的基本方針，做好經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)處置工作。

東方金誠首席宏觀分析師王青認(rèn)為，在金融穩(wěn)定方面，政府工作報(bào)告提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，主要體現(xiàn)托底救助安排，進(jìn)一步夯實(shí)金融穩(wěn)定基礎(chǔ)?？梢钥吹?，2021年為防止部分地方大型國企違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，各地設(shè)立的“信用保障基金”發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長連平也表示，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，投入一定規(guī)模的財(cái)務(wù)資源，運(yùn)用市場化、法治化方式來化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，將有助于穩(wěn)定大局，精準(zhǔn)拆彈，降低內(nèi)外部沖擊對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的負(fù)面影響。

中國銀行高級研究員李佩珈認(rèn)為，首次提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，有利于實(shí)現(xiàn)市場化、法治化處置，達(dá)到降低處置成本、維護(hù)金融安全的目的。從各國實(shí)踐來看，金融穩(wěn)定保障基金的資金來源主要包括三大部分：一是由金融機(jī)構(gòu)以“生前遺囑”的方式繳納，以切實(shí)壓實(shí)問題機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任；二是接受處置資助的金融機(jī)構(gòu)在其度過危機(jī)后歸還的資金；三是財(cái)政資金注資。

與存款保險(xiǎn)基金既有聯(lián)系也有區(qū)別

我國此前已經(jīng)建成了存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金等制度，對分業(yè)監(jiān)管下的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、化解和處置。

在李佩珈看來，建立金融穩(wěn)定保障基金的實(shí)踐構(gòu)想可追溯到我國存款保險(xiǎn)金制度的建立和過去對部分中小問題銀行的處置。

2015年，我國已開始建立存款保險(xiǎn)金制度，并被用于包商銀行等問題機(jī)構(gòu)的處置。在處理包商銀行問題時(shí)，資金來源除了存款保險(xiǎn)基金外，還包括人民銀行提供的金融穩(wěn)定再貸款資金等。

金融穩(wěn)定保障基金與存款保險(xiǎn)基金既有聯(lián)系也有區(qū)別。李佩珈分析，一是牽頭部門不同，金融穩(wěn)定保障基金將主要由省級地方政府牽頭成立，而存款保險(xiǎn)基金主要由央行統(tǒng)籌；二是作用對象不同，金融穩(wěn)定保障基金將主要用于對當(dāng)?shù)貑栴}機(jī)構(gòu)的處置，而存款保險(xiǎn)基金主要用于為儲戶提供保障；三是管理模式不同，金融穩(wěn)定保障基金可能由人民銀行和地方政府進(jìn)行雙頭監(jiān)管，而存款保險(xiǎn)基金則主要由人民銀行主管。

李佩珈預(yù)計(jì)，在部分中小銀行較為集中、潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患較高的地區(qū)，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的防范和處置，進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任。

“金融穩(wěn)定保障基金一方面解決了問題機(jī)構(gòu)處置過程中的資金來源問題，既能夠最大限度保護(hù)相關(guān)債權(quán)人的利益，又能夠降低對公共部門和廣大納稅人的潛在財(cái)務(wù)損失(不用或少用納稅人的錢)；另一方面，金融穩(wěn)定保障基金解決了問題機(jī)構(gòu)處置過程中所涉及的債權(quán)債務(wù)問題，有利于實(shí)現(xiàn)處置流程的程序化、市場化，將不良影響控制在盡可能小的范圍。”李佩珈稱。

孫天琦表示，在構(gòu)建前瞻性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)判定機(jī)制和市場化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自救的主體責(zé)任，以“內(nèi)部紓困”代替動用公共資金進(jìn)行的“外部援助”，對全球系統(tǒng)重要性銀行引入總損失吸收能力要求，要求其定期制定恢復(fù)與處置計(jì)劃，健全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的早期預(yù)警機(jī)制。這些改革措施的推動實(shí)施離不開多部門的有效協(xié)調(diào)與配合。

就在去年10月底，人民銀行、銀保監(jiān)會、財(cái)政部已發(fā)布《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，要求工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行4家全球系統(tǒng)重要性銀行于2025年初達(dá)到相應(yīng)的外部總損失吸收能力要求。