防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作一大重點(diǎn)，近期一些專(zhuān)家圍繞債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)的討論升溫，其中核心問(wèn)題落在如何看待當(dāng)前地方政府債務(wù)，上級(jí)政府是否應(yīng)該救助以及如何救助。

如何看隱性債

近期，廈門(mén)大學(xué)教授趙燕菁發(fā)表《債務(wù)是經(jīng)濟(jì)重啟的關(guān)鍵》一文，建言今年政策的目標(biāo)不應(yīng)是去債務(wù)，相反要“維持債務(wù)的價(jià)值，擴(kuò)張債務(wù)的規(guī)模”。對(duì)此，西京研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)趙建以《重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵并非債務(wù)，而是信用》一文，與趙燕菁展開(kāi)探討。雙方你來(lái)我往之后，趙建《中國(guó)不能再吸食債務(wù)鴉片，要重新激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)》一文，又引來(lái)中銀國(guó)際證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高的反駁，比如徐高撰寫(xiě)了《將債務(wù)比作鴉片錯(cuò)得離譜》一文。

(資料圖)

由于上述債務(wù)話題隔空辯論受到關(guān)注，2月19日晚間中國(guó)社科院金融研究所副所長(zhǎng)張明在線上主持了一場(chǎng)如何看待中國(guó)債務(wù)問(wèn)題的辯論，趙建和徐高線上首次展開(kāi)辯論，粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒以觀察員身份參與討論，引起幾萬(wàn)人圍觀。

這只是今年債務(wù)話題熱議的一個(gè)開(kāi)端。盡管上述多方探討債務(wù)涉及內(nèi)容較多，但最為核心的問(wèn)題，都聚焦到地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)。目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要聚集在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而經(jīng)過(guò)多年強(qiáng)監(jiān)管，隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭得以遏制；地方近些年努力化解存量隱性債務(wù)，隱性債務(wù)減少1/3以上，財(cái)政部認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控。

不過(guò)，在去年地方政府賣(mài)地收入大降，稅收也受到明顯沖擊，綜合財(cái)力受到影響的背景下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到更多關(guān)注。中央也將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為今年經(jīng)濟(jì)工作的一大要點(diǎn)，而關(guān)鍵在于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解上。

地方政府隱性債務(wù)，是指在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。而債務(wù)舉借主體絕大多數(shù)都是地方政府融資平臺(tái)公司（也被稱(chēng)為城投）。

隱性債務(wù)之所以存在風(fēng)險(xiǎn)，一大關(guān)鍵在于項(xiàng)目收益覆蓋不了融資成本。

趙燕菁撰文表示，地方債真正的問(wèn)題在于資產(chǎn)不能帶來(lái)正的凈現(xiàn)金流?，F(xiàn)實(shí)中，大部分地方債投向了公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些龐大的資產(chǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)常性收入很少，大部分價(jià)值外溢到周邊土地上，但房?jī)r(jià)和地價(jià)的持續(xù)低迷，使得基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的所有者權(quán)益無(wú)法通過(guò)賣(mài)地充分回收。加上資產(chǎn)不斷折舊、負(fù)債持續(xù)還息、運(yùn)維成本居高不下，導(dǎo)致整個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表被動(dòng)縮表，地方債出現(xiàn)違約。

徐高曾測(cè)算上千家地方政府融資平臺(tái)公司基建項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目融資回報(bào)率大概為2%，而融資成本大概在4%~5%，這也被認(rèn)為債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，不可持續(xù)。但這是因?yàn)榛?xiàng)目本身回報(bào)率低看，如果考慮到基建項(xiàng)目創(chuàng)造社會(huì)效益使得地價(jià)上漲等收益，地方政府算總收益能打平。

正是如此，過(guò)去幾十年，中國(guó)不少地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司為城市建設(shè)融資，推動(dòng)了城市化進(jìn)程，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

基于上述客觀情況，徐高認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)并非是宏觀風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，不能一棍子打死。

當(dāng)然，地方融資平臺(tái)公司雖然推動(dòng)了城市化進(jìn)程，但客觀上也積累巨額隱性債務(wù)，為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2015年開(kāi)始國(guó)家要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，堵住違規(guī)舉債新增隱性債務(wù)“后門(mén)”，與此同時(shí)大開(kāi)發(fā)行地方政府債券融資的“前門(mén)”。2017年以來(lái)隱性債務(wù)監(jiān)管力度加大，核心是遏制新增隱性債務(wù)，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

趙建則從一些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重個(gè)案出發(fā)，將過(guò)度舉債比作吸食債務(wù)鴉片，強(qiáng)調(diào)中國(guó)不能再繼續(xù)讓地方不規(guī)范地大肆發(fā)債了。

“有個(gè)縣一年財(cái)政收入不到幾十個(gè)億，但負(fù)債（包括隱形債務(wù)）已經(jīng)幾百個(gè)甚至上千億，這個(gè)難道不可怕？”趙建撰文稱(chēng)。

張明在前述線上辯論總結(jié)陳述時(shí)表示，債務(wù)規(guī)模不重要，債務(wù)的效率很重要。未來(lái)舉債的收益和成本估算是非常重要工作。每個(gè)舉債需要詳細(xì)的成本收益核算，哪怕收益更多是社會(huì)性的，也要有粗略估算。

專(zhuān)家建言上級(jí)適當(dāng)救助

為約束地方無(wú)序舉債，各級(jí)政府須對(duì)其舉債負(fù)償還責(zé)任。比如，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)，地方債堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。不少省級(jí)發(fā)文也明確，對(duì)市縣政府債務(wù)，省級(jí)實(shí)行不救助原則。

趙燕菁認(rèn)為，地方債形成的資產(chǎn)看上去沒(méi)有直接收益，但實(shí)際上都會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎愂盏脑黾?。而按照央地分稅制，中央政府在稅收的分成中占的是大頭。正是這種無(wú)形的財(cái)富轉(zhuǎn)移，使得中央財(cái)政稅收的增速多年來(lái)一直高于GDP增速，中央在總稅收中的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在總投資中的占比。這意味著地方政府的負(fù)債相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝乃姓邫?quán)益。

基于此，趙燕菁建議中央政府接手部分地方債。而隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)恢復(fù)，很多地方債仍然可以?xún)陡?。中央需要接手多少?fù)債取決于房地產(chǎn)市場(chǎng)能在多大程度上得以恢復(fù)。

趙建認(rèn)為，當(dāng)前發(fā)債要“救急不救窮”。對(duì)于出風(fēng)險(xiǎn)的地方，一方面該救助還是救助，另一方面要查清責(zé)任，落實(shí)債務(wù)終身制。中央必須要嚴(yán)格把關(guān)，讓地方知道預(yù)算并非沒(méi)有邊界，財(cái)政預(yù)算是硬約束的。

張明表示，靠地方解決存量債務(wù)問(wèn)題非常困難，需要中央政府積極介入。要解決存量債務(wù)，離不開(kāi)債務(wù)置換和重組。未來(lái)理想情況是拉長(zhǎng)債務(wù)久期、拉低成本，而這需要不同類(lèi)型債務(wù)置換，無(wú)論是通過(guò)省級(jí)政府舉債置換，還是國(guó)債，都有必要。而避免類(lèi)似隱性債務(wù)增長(zhǎng)，可以考慮通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)融資，避免地方以過(guò)高的市場(chǎng)化利率去融資。

從今年各地預(yù)算報(bào)告來(lái)看，不少省份繼續(xù)強(qiáng)化隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。其中，不少地方加大隱性債務(wù)處置力度，一些地方積極爭(zhēng)取中央支持，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)展期降息。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的綜合治理，推動(dòng)分類(lèi)轉(zhuǎn)型。

要真正根治隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則需對(duì)癥下藥。

羅志恒認(rèn)為，我國(guó)地方政府債務(wù)上升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，與債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式有關(guān)。他建議，未來(lái)要進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績(jī)考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評(píng)估制度。建立政策出臺(tái)前評(píng)估和實(shí)施效果問(wèn)責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。

張明認(rèn)為，解決中國(guó)債務(wù)問(wèn)題是項(xiàng)系統(tǒng)工程。從表面看需要地方財(cái)權(quán)和事權(quán)更加匹配，即推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，擁有更多的收入，也需要中央回收更多的支出責(zé)任。

趙建表示，地方高質(zhì)量發(fā)展不是靠發(fā)債，而是要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)，不能再用“總量刺激的努力來(lái)掩飾結(jié)構(gòu)性改革的懶惰”。應(yīng)該一方面把債務(wù)用在最為關(guān)鍵的民生問(wèn)題上，另一方面支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，支持民營(yíng)企業(yè)，發(fā)揮中國(guó)經(jīng)濟(jì)的自愈力。