6月25日，土地管理法修正案草案提交十三屆全國人大常委會第十一次會議二次審議。這也是自2018年12月23日提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議初次審議后，迎來的二審。

現(xiàn)行土地管理法制定于1986年，歷經(jīng)1988年第一次修正后，1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊此前指出，征地制度改革現(xiàn)在面臨的問題是，征地范圍太寬，補償標準偏低，征地程序不夠規(guī)范。

據(jù)澎湃新聞(www.thepaper.cn)了解，此次草案擬進一步限定征地范圍，同時對有關(guān)征地補償、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策等內(nèi)容予以完善。

限定征地范圍：因公共利益需要才可征地

此次，土地管理法修正案草案第十四條對征地的情形作了規(guī)定。

一些常委委員、人大代表和地方、部門、社會公眾建議，與憲法、物權(quán)法等規(guī)定相一致，明確只有因公共利益需要才可以征地，有關(guān)建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，進一步限定征地范圍。

憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議對草案作以下修改：在第一款中明確規(guī)定“為了公共利益的需要”可以依法實施征地。

值得一提的是，草案第四十五條中采用例舉法明確了可征收集體土地的六種情形，包括“由政府組織實施的能源、交通、水利、通信郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地，由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地”等。

基于此，草案擬增加規(guī)定：確需征地的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發(fā)建設(shè)還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市須經(jīng)2/3村民同意

有關(guān)征地補償、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策等內(nèi)容亦得到完善。

據(jù)土地管理法修正案草案第十七條規(guī)定，征地補償標準按省(區(qū)、市)制定公布的區(qū)片綜合地價確定;征收農(nóng)村村民住宅、農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準由省(區(qū)、市)制定。

一些常委委員和地方、部門、社會公眾建議進一步完善征地補償?shù)囊?guī)定，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議對草案作以下修改：一是在第三款中增加區(qū)片綜合地價“至少每五年調(diào)整或者重新公布一次”的規(guī)定;二是在第四款中增加對因征收農(nóng)村村民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償?shù)膬?nèi)容。

此外，土地管理法修正案草案第二十條、第二十一條還對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、程序以及入市辦法的制定等作了規(guī)定。

去年12月公布的初審草案明確了我國非農(nóng)建設(shè)用地不再“必須國有”。也就是說，符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國家所有，直接進入建設(shè)用地市場。

一些常委委員和地方、部門建議進一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益。

憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的民主決策程序，在草案第二十條中增加一款，規(guī)定：集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

“三塊地”改革倒逼土地管理法加快修法進程

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥在接受澎湃新聞采訪時表示，目前農(nóng)村土地制度三項改革試點中，農(nóng)村土地征收及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點比較成熟，不再推進試點，需要土地管理法的修法來給予原則性的明確內(nèi)容，宅基地制度改革相對不夠完善，后續(xù)還將拓展試點。

按照計劃，改革所得的相關(guān)經(jīng)驗將被納入到正在審議修改的《土地管理法》中。但由于“試點推進不夠平衡，平衡國家集體個人三者之間收益的有效辦法還不夠多”等問題，農(nóng)村土地制度改革試點已兩次延期。

業(yè)內(nèi)學(xué)者指出，“三塊地”改革試點實踐，正在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進程。

所謂農(nóng)村土地制度三項改革試點，是指包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革在內(nèi)的改革試點。

2014年12月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(即“三塊地”)，彼時被解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”。

到了2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》(簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》)有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。

按照國土部彼時的要求，一個試點地區(qū)只開展一項試點，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。

2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴大到全部33個試點縣(市、區(qū))。

2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣(市、區(qū))。為更好顯化農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長至2018年12月31日。

歷時近4年、經(jīng)過一次延期的農(nóng)村“三塊地”改革試點原將于2018年年底收官，改革所得的相關(guān)經(jīng)驗也被納入到正在審議修改的《土地管理法》中。

2018年12月23日，自然資源部部長陸昊向十三屆全國人大常委會第七次會議作說明時介紹，4年來，各試點地區(qū)在堅持“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的前提下，因地制宜，大膽探索，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。

截至2018年12月，33個試點縣(市、區(qū))已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

但陸昊同時表示，農(nóng)村土地制度三項改革試點工作在穩(wěn)步有序推進的同時，也存在一些需要通過進一步深化試點解決的問題，如試點推進不夠平衡，平衡國家集體個人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長法律調(diào)整實施期限。

2018年12月23日，新華網(wǎng)消息顯示，全國人大常委會23日審議關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點法律調(diào)整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。