日前，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”)，明確規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目實(shí)施，明確嚴(yán)控10%支出紅線等規(guī)范化舉措的同時(shí)，也明確鼓勵(lì)民資和外資參與，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等公益性領(lǐng)域。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，規(guī)范文件的發(fā)布，說(shuō)明PPP進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段，同時(shí)也給予了市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的信心。

PPP規(guī)范發(fā)展文件重磅發(fā)布

“規(guī)范”成為實(shí)施意見(jiàn)中出現(xiàn)的高頻詞。實(shí)施意見(jiàn)中對(duì)規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施和加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理作出多項(xiàng)規(guī)定。

實(shí)施意見(jiàn)明確，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序等。此外，在符合規(guī)范條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：例如，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目等。

實(shí)施意見(jiàn)明確，強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。

實(shí)施意見(jiàn)還對(duì)加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理作出了規(guī)定，明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。

在規(guī)范的同時(shí)，意見(jiàn)還從鼓勵(lì)民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、保障合理支出等方面明確了營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境，提出加強(qiáng)規(guī)范管理和分類指導(dǎo)，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加大政策支持力度。

例如在鼓勵(lì)民資和外資參與方面，提出加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。

聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域方面，明確提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。加快實(shí)施符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、決策程序完備、回報(bào)機(jī)制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目落地率持續(xù)上升

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所專家卓識(shí)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，此次的實(shí)施意見(jiàn)是自財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》后的又一綱領(lǐng)性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領(lǐng)的，且沒(méi)有強(qiáng)調(diào)文件有效期，說(shuō)明PPP進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段。在微觀上對(duì)PPP市場(chǎng)的發(fā)展做了很多具有操作性的指導(dǎo)，例如5%和10%的指標(biāo)量化與細(xì)化，平臺(tái)公司參與本級(jí)項(xiàng)目的約束等等。整體來(lái)看，卓識(shí)認(rèn)為，文件的出臺(tái)應(yīng)該說(shuō)是政府給市場(chǎng)的一個(gè)再信心。

“實(shí)施意見(jiàn)對(duì)規(guī)范化PPP的條件作出了明文規(guī)定，為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件，會(huì)大大提高PPP的運(yùn)作效率。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)記者表示，意見(jiàn)的出臺(tái)傳遞出了積極信號(hào)，2014-2017年P(guān)PP經(jīng)歷了高速發(fā)展階段，2018年P(guān)PP進(jìn)行了深度調(diào)整，2019年P(guān)PP將會(huì)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的新階段。

專家表示，雖然從去年全年來(lái)看，我國(guó)PPP管理庫(kù)項(xiàng)目總體增速趨緩，但是全國(guó)項(xiàng)目落地率同比大幅上升，PPP市場(chǎng)正朝著規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化、可持續(xù)的方向逐漸邁進(jìn)。

財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目比2017年12月末凈增1517個(gè)、投資額為2.4萬(wàn)億元;管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)8654個(gè)、投資額為13.2萬(wàn)億元。

2019年1月，又有93個(gè)新項(xiàng)目納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)，涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

“PPP模式契合現(xiàn)階段我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，在不產(chǎn)生政府性債務(wù)的前提下，有效推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市開(kāi)發(fā)和社會(huì)發(fā)展。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率截至2018年底達(dá)到59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，城市化需求空間較大，將有大量新建項(xiàng)目或成片區(qū)地開(kāi)發(fā)。

將在規(guī)范中迎來(lái)新發(fā)展機(jī)遇

卓識(shí)表示，雖然實(shí)施意見(jiàn)的出臺(tái)給予了市場(chǎng)信心，但PPP是否在今年會(huì)再次升溫受制于融資環(huán)境和相關(guān)信貸條件，實(shí)施意見(jiàn)中數(shù)次提到中國(guó)PPP基金的相關(guān)作用亦能說(shuō)明。他預(yù)計(jì)，按照實(shí)施意見(jiàn)的精神，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等角度來(lái)看，產(chǎn)能和收入的相關(guān)產(chǎn)業(yè)片區(qū)、文旅類項(xiàng)目、政府歷史存量中擁有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性和現(xiàn)金流的項(xiàng)目依然是市場(chǎng)所期盼的。

劉尚希表示，社會(huì)資本看中的高回報(bào)、掙快錢(qián)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。一個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展運(yùn)營(yíng)不是三五年就能完成的，而可能需要10年、20年時(shí)間，百姓的利益訴求隨著生活水平的提升在不斷變化，如果只是對(duì)項(xiàng)目做短期打算，則可能難以預(yù)估到這種改變，對(duì)項(xiàng)目落地執(zhí)行帶來(lái)變數(shù)。

他進(jìn)一步指出，新階段的開(kāi)發(fā)可以從單體項(xiàng)目合作向片區(qū)整體開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變，從規(guī)劃到基礎(chǔ)設(shè)施，從公共服務(wù)設(shè)施到招商引資再到生態(tài)保護(hù)，均由社會(huì)資本方進(jìn)行操盤(pán)，政府只作為監(jiān)管者，利用社會(huì)資本的資金、資源整合能力和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，完成整體的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。

以華夏幸福固安的項(xiàng)目為例，作為開(kāi)發(fā)性政社合作項(xiàng)目，形成了多方共贏的良性循環(huán)。該項(xiàng)目不再是政府一味出資，久而久之造成財(cái)政壓力，而是通過(guò)成片區(qū)開(kāi)發(fā)帶來(lái)“造血功能”，通過(guò)創(chuàng)造價(jià)值，帶來(lái)財(cái)源、稅源為地方財(cái)政增量，政府再利用增量支撐下一步的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，與地方政府財(cái)政形成良性循環(huán)。

華夏幸福基業(yè)股份有限公司招商相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者介紹，雖然本身是企業(yè)，但風(fēng)險(xiǎn)需要企業(yè)自己承擔(dān)，未來(lái)的收益又和所招商企業(yè)成長(zhǎng)好壞相關(guān)，因此，在招商過(guò)程中所注重的不僅是企業(yè)品質(zhì)，還有項(xiàng)目是否有前瞻性。“我們總結(jié)過(guò)往的一些招商教訓(xùn)，比如說(shuō)在大概10年以前，各地都在搶著上單晶硅、多晶硅，當(dāng)時(shí)大家都在搶，但是簽約到落地到投產(chǎn)，一般都有2到3年的時(shí)間。一些地方搶了一堆項(xiàng)目，花了很大的代價(jià)，結(jié)果一投產(chǎn)就變成了落后產(chǎn)能。”

上述負(fù)責(zé)人表示，要從宏觀大勢(shì)上判斷哪些產(chǎn)業(yè)有發(fā)展的機(jī)會(huì)，哪些是當(dāng)下1到3年有招商機(jī)會(huì)，哪些是3到5年，哪些是5年到8年，哪些更遠(yuǎn)，這樣就能避免招商盲目性。