相對(duì)于貨幣政策，今年政府工作報(bào)告有關(guān)財(cái)政政策著墨較多。報(bào)告指出，2022年積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。要保證財(cái)政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度。實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、制造業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)化解等的支持力度，適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資。黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過(guò)緊日子。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。財(cái)政政策和貨幣政策要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，跨周期和逆周期宏觀調(diào)控政策要有機(jī)結(jié)合。

顯然，政府工作報(bào)告對(duì)于2022年財(cái)政政策作用的定位重在“穩(wěn)增長(zhǎng)”。由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期減弱三重壓力，僅僅依靠貨幣的力量很難使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常，此時(shí)需要更多地借助財(cái)政力量，逐漸修復(fù)消費(fèi)、投資等領(lǐng)域的低迷。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在經(jīng)濟(jì)下行、需求全面收縮的時(shí)候，財(cái)政政策往往比貨幣政策更能有效帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，此時(shí)運(yùn)用擴(kuò)張性的財(cái)政政策，可以使社會(huì)總需求與總供給的差額迅速縮小，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力迅速恢復(fù)。因此，2022年財(cái)政政策將發(fā)揮更為重要的作用。

要將積極的財(cái)政政策落地，并不容易。以2021為例，2021年財(cái)政政策偏緊，財(cái)政增收減支控債，財(cái)政收入增速持續(xù)高于支出增速，收支增速差為歷年最大值。如果將公共財(cái)政和政府基金兩項(xiàng)加起來(lái)，2021年，我國(guó)財(cái)政赤字比去年同期少了2.8萬(wàn)億元，年化后大致相當(dāng)于GDP的5.2%，財(cái)政赤字收縮創(chuàng)近幾年新高，這給國(guó)內(nèi)需求增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增速帶來(lái)明顯壓力。因此，深入研究2022年財(cái)政政策面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，對(duì)于全面貫徹政府工作報(bào)告精神，促進(jìn)2022年宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

挑戰(zhàn)之一：2022年基建政策定調(diào)較為積極，但基建增速反彈的空間有限。原因在于兩個(gè)方面，一是缺少合適的項(xiàng)目，二是缺少配套資金。

從項(xiàng)目來(lái)源來(lái)看，經(jīng)歷過(guò)去幾輪的基建投資周期之后，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，基建發(fā)力短期缺少合適的項(xiàng)目。部分中央政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，雖然有相對(duì)充足的資金支持，但建設(shè)進(jìn)度已接近完成目標(biāo)，或下游需求放緩，短期沒(méi)有大幅增加投資的需要。部分地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，雖然有一定的發(fā)力空間，但受制于地方隱性債務(wù)核查壓力，配套資金受限。因此近年來(lái)地方基建投資在行業(yè)層面始終缺乏明顯的亮點(diǎn)、合適的項(xiàng)目。

從資金來(lái)源來(lái)看，基建投資雖是政府主導(dǎo)，但直接來(lái)源于國(guó)有預(yù)算資金（包括專項(xiàng)債投向基建的部分）不到兩成，主要還是依靠城投平臺(tái)的債務(wù)融資。因此，城投平臺(tái)的融資意愿和融資能力是影響基建投資的最核心因素?？紤]到化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是近年財(cái)政領(lǐng)域的重點(diǎn)工作之一，在缺少合適項(xiàng)目的情況下，地方政府為基建融資的動(dòng)力顯然不足。融資能力方面，由于城投平臺(tái)融資時(shí)所依賴的土地抵押品功能弱化，城投平臺(tái)的舉債能力也受到極大的約束。因此，從資金來(lái)源角度看，僅靠預(yù)算內(nèi)資金發(fā)力的效果可能低于預(yù)期。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一般預(yù)算和廣義預(yù)算支出擴(kuò)張，并不是基建投資回升的充分條件。

所以，2022年雖然對(duì)基建穩(wěn)增長(zhǎng)有較大訴求，但掣肘基建投資明顯反彈的缺項(xiàng)目和配套融資難這兩個(gè)約束，短期很難出現(xiàn)大的改觀，因此，我們必須謹(jǐn)防2022年基建增速反彈空間有限。

挑戰(zhàn)之二：2022年減稅降費(fèi)力度較大，但要預(yù)防政策的拉弗曲線效果有限。減稅降費(fèi)的邏輯起點(diǎn)還必須提高政府的控支行為。

2022年政府減稅降費(fèi)方案主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是減稅，二是退稅。減稅有兩個(gè)部分，其一是給小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅，其二是小微企業(yè)所得稅減免。這兩種方案看上去似乎力度挺大，但從多年政策梳理及效果來(lái)看，減稅降費(fèi)帶來(lái)的效果可能有限。

第一，小微企業(yè)所得稅減免，本就是近年一直延續(xù)的政策。所得稅是有凈利潤(rùn)、掙到錢之后才繳的稅。對(duì)中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，所得稅多少并不是最大困擾，中小微企業(yè)首要問(wèn)題是競(jìng)爭(zhēng)和生存問(wèn)題，所得稅的減免是錦上添花，不是雪中送炭。

第二，對(duì)小規(guī)模納稅人階段性免征政策以前也有，疊加今年政策，優(yōu)惠程度在不斷增加，總體是件好事。

第三，增值稅的留抵退稅，通常是指增值稅的預(yù)繳，先繳后退。增值稅設(shè)計(jì)的征繳機(jī)制就是先繳的，然后再每個(gè)月做一次申報(bào)扣稅，抵扣不足部分留待下期抵扣。這是增值稅設(shè)計(jì)時(shí)一個(gè)基本的技術(shù)手段，存在很多問(wèn)題，資金效率非常低下。因此留抵退稅并不是一個(gè)優(yōu)惠政策，它只是改變了增值稅征稅里面的技術(shù)性瑕疵。所以這并不是一種純粹的優(yōu)惠。

第四，減稅降費(fèi)還會(huì)受到財(cái)政支出的壓力。理論上講，政府支出等于稅費(fèi)加上財(cái)政赤字，即債務(wù)。如果政府支出不變，則減稅降費(fèi)要求增加債務(wù)，政府宏觀杠桿率將會(huì)提高，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)加劇，這不符合近幾年的宏觀政策。如果政府債務(wù)不變，則減稅降費(fèi)要求政府大規(guī)模削減支出，有效控支。因此減稅降費(fèi)的重點(diǎn)必須提高政府的控支行為。

挑戰(zhàn)之三：地方政府專項(xiàng)債券規(guī)?？焖贁U(kuò)張，現(xiàn)金流自求平衡這一硬約束的實(shí)際效力在逐步被削弱，與一般債逐漸呈現(xiàn)趨同的趨勢(shì)。

新增一般債券主要用于彌補(bǔ)地方政府一般公共預(yù)算赤字，新增專項(xiàng)債券主要用于彌補(bǔ)地方政府性基金收支缺口，再融資債券主要用于償還到期債券本金。近年來(lái)地方政府專項(xiàng)債券規(guī)?？焖贁U(kuò)張，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2021年地方政府專項(xiàng)債券余額僅低于國(guó)債和政策銀行債同期余額，專項(xiàng)債已成為中國(guó)債券市場(chǎng)的第三大品種。

在規(guī)?？焖贁U(kuò)張的同時(shí)，各方對(duì)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂也在上升。按規(guī)定專項(xiàng)債需遵循市場(chǎng)化原則發(fā)行和使用，所對(duì)接的項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠自求平衡。然而在項(xiàng)目缺乏，以及配套資金缺乏的情況下，可使用專項(xiàng)債的項(xiàng)目越來(lái)越少。地方專項(xiàng)債資金使用效率低，近幾年來(lái)未能充分發(fā)揮托底中國(guó)經(jīng)濟(jì)的作用。因此，從2020年之后，國(guó)家增大了專項(xiàng)債券的使用范圍，并在適當(dāng)?shù)那闆r下，可作為重大項(xiàng)目的資本金。從某種意義上可以認(rèn)為，專項(xiàng)債現(xiàn)金流自求平衡這一硬約束的實(shí)際效力在逐步被削弱，專項(xiàng)債和一般債在趨同。

趨同的結(jié)果是，地方政府專項(xiàng)債面臨著債務(wù)可持續(xù)性的問(wèn)題。專項(xiàng)債收支列入政府性基金預(yù)算，由于所對(duì)接項(xiàng)目現(xiàn)金流難以覆蓋本息，因此需要政府性基金收入或發(fā)行再融資債券來(lái)償還。這就導(dǎo)致專項(xiàng)債還本對(duì)再融資券的依賴度越來(lái)越高。目前地方政府性基金支出中有近八成是剛性的，難以騰挪用于償還專項(xiàng)債本息，如果再融資券受到防范金融風(fēng)險(xiǎn)的約束而下降，地方專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越高。

地方專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的隱蔽性。由于地方專項(xiàng)債收支列入政府性基金預(yù)算，算財(cái)政收入，因此專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)張不會(huì)提高財(cái)政赤字率。但從會(huì)計(jì)原則來(lái)看，地方專項(xiàng)債也應(yīng)算作負(fù)債，因此地方專項(xiàng)債規(guī)模的擴(kuò)大，將會(huì)加大地方償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

挑戰(zhàn)之四：2022年名義財(cái)政赤字率為2.8%，但實(shí)際財(cái)政赤字率較高，顯示當(dāng)前的財(cái)政收支壓力依然較大。

2022年名義財(cái)政赤字率為2.8%，財(cái)政赤字為33700億元，顯然，以上財(cái)政赤字是在考慮第一本賬支出總量和第一賬本收入總量的情況下計(jì)算出來(lái)的，其中收入總量等于全國(guó)一般公共預(yù)算收入+調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和其他預(yù)算資金+動(dòng)用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，支出總量等于全國(guó)一般公共預(yù)算支出+補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的資金。但從財(cái)政收入和財(cái)政赤字的標(biāo)準(zhǔn)定義來(lái)看，計(jì)算公式中有很多收入，并不能算作財(cái)政收入，很多負(fù)債，并不能算作財(cái)政負(fù)債。因此，在考慮狹義財(cái)政收入和負(fù)債的情況下，中國(guó)實(shí)際財(cái)政赤字率如下：

第一，如果以一般公共財(cái)政預(yù)算計(jì)算，則2022年實(shí)際財(cái)政赤字率=（一般公共預(yù)算支出—一般公共預(yù)算收入）/名義GDP。2022年全國(guó)一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)210140億元，全國(guó)一般公共預(yù)算支出預(yù)計(jì)267125億元，名義GDP 120.4萬(wàn)億元，則2022年實(shí)際財(cái)政赤字率=4.7%。

第二，如果將地方專項(xiàng)債算作負(fù)債，則2022年實(shí)際財(cái)政赤字率=［（一般公共預(yù)算支出＋地方專項(xiàng)債）－（一般公共預(yù)算收入）］/名義GDP。2022年預(yù)計(jì)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債務(wù)36500億元，則2022年實(shí)際財(cái)政赤字率=7.8%。

因此，2022年名義財(cái)政赤字并沒(méi)有突破3%的水平，但考慮到地方專項(xiàng)債券以及減稅等實(shí)際因素的影響，中國(guó)實(shí)際財(cái)政赤字率早已突破3%的水平，顯示財(cái)政收支壓力依然很大。

挑戰(zhàn)之五：謹(jǐn)防財(cái)政投資的擠出效應(yīng)，適當(dāng)提高公共消費(fèi)率，發(fā)揮對(duì)私人消費(fèi)的擠入效應(yīng)。

擠出效應(yīng)是指政府支出增加所引起的私人消費(fèi)或投資降低的效果。具體地說(shuō)就是政府和企業(yè)都在投資，在投資項(xiàng)目一定的條件下，政府投的多就把企業(yè)擠出去了，這就是擠出效應(yīng)。

由于我國(guó)金融市場(chǎng)利率一直沒(méi)有完全市場(chǎng)化，政府支出的增長(zhǎng)通常不會(huì)引起利率水平的上升，因此中國(guó)并不存在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的擠出效應(yīng)。但從我國(guó)的宏觀數(shù)據(jù)來(lái)看，財(cái)政投資的擠出效應(yīng)也是實(shí)實(shí)在在的存在的。2021年民間固定資產(chǎn)投資307659億元，同比增長(zhǎng)7.0%，兩年平均增長(zhǎng)不到3%。因此2022年政府工作報(bào)告提出，2022年積極的財(cái)政政策要“用好政府投資資金，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資”。

財(cái)政政策的目的在于通過(guò)政府投資和消費(fèi)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)投資和消費(fèi)。但當(dāng)前很多政府投資，是用企業(yè)稅收進(jìn)行投資，然后再與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，這種錯(cuò)誤的財(cái)政邏輯將導(dǎo)致企業(yè)被政府?dāng)D出，于是財(cái)政投資成為難以維系的泡沫。與擴(kuò)大公共投資可能擠出私人投資不同，增加公共消費(fèi)會(huì)“擠入”居民消費(fèi)。有學(xué)術(shù)研究定量分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)公共消費(fèi)每增加1%，居民消費(fèi)在長(zhǎng)期內(nèi)最高會(huì)增加0.39%。國(guó)際對(duì)比看，除個(gè)別年份外，以支出法核算GDP時(shí)政府最終消費(fèi)支出占比衡量的公共消費(fèi)率，中國(guó)長(zhǎng)期低于全球平均水平。其主要原因在于，中國(guó)公共支出中用于投資的比例過(guò)高。有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政府和城投主導(dǎo)的投資貢獻(xiàn)了15%的GDP，而日本和韓國(guó)歷史上最高也不到10%。

因此，2022年政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高公共消費(fèi)率，發(fā)揮對(duì)私人消費(fèi)的擠入效應(yīng)，從而充分發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用。有三個(gè)方面值得關(guān)注：一是大幅度提高社會(huì)民生投資。財(cái)政活動(dòng)中要把滿足社會(huì)公共需要放在首要位置。所以2022年中央財(cái)政要大幅度增加轉(zhuǎn)移支付、建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，推動(dòng)財(cái)力下沉，為基層“六穩(wěn)”“六保”工作保駕護(hù)航。二是繼續(xù)壓縮一般性支出。一般性支出主要是政府為了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的支出。近年來(lái)，嚴(yán)格壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”已經(jīng)取得實(shí)效，但一般性支出仍有可壓縮的空間。政府應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持過(guò)“緊日子”。三是提高財(cái)政投資效率，提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的范圍和使用效率。

總的來(lái)看，2022年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇之年，是中國(guó)開(kāi)啟“十四五”規(guī)劃實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的第一年。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度，疫情只是一個(gè)短期擾動(dòng)現(xiàn)象，不會(huì)改變中國(guó)的長(zhǎng)期走向，中國(guó)長(zhǎng)期向好的因素仍然存在。發(fā)揮積極的財(cái)政政策有助于保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持長(zhǎng)期向好態(tài)勢(shì)。因此，只要我們政策保持定力，嚴(yán)格按照科學(xué)有效的方法控制疫情，中國(guó)穩(wěn)中向好的趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生改變。

（作者系中國(guó)浦東干部學(xué)院教學(xué)研究部經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）