歷經(jīng)數(shù)月的兩黨分歧與黨內(nèi)僵局， 11月19日美國眾議院表決通過了《重建更好未來法案》（下稱“法案”）。民主黨人為爭取明年中期選舉的勝利，必須確保能贏得“民心”的稅改法案在參議院盡快落地。美國蓋洛普公布的10~11月民意調(diào)查顯示，總統(tǒng)拜登的支持率為42%左右，相比今年1月份下降了15%，此時，法案在眾議院通過對拜登政府而言，無疑是一次“及時雨”般的階段性勝利。

眾議院版法案的主要內(nèi)容

從法案內(nèi)容看，拜登政府先前主張的一些增稅效果明顯、政策設(shè)計巧妙的稅改舉措大多“銷聲匿跡”，取而代之的是更為溫和、更得“民心”的稅改政策。

1.公司稅政策。

一是恢復(fù)征收替代性最低稅（AMT）。AMT最低稅率為15%，當(dāng)公司的調(diào)整后財務(wù)報表利潤（AFSI）乘以最低稅率15%，減去一般商業(yè)抵免和境外稅收抵免后計算出的稅額，超過其繳納的公司所得稅時，公司需補充納稅，應(yīng)納稅額等于二者之間的差額。該規(guī)則適用于三年內(nèi)平均AFSI超過10億美元的公司，但不包括小型股份公司（S型公司）、不動產(chǎn)投資信托（REITs）及受監(jiān)管投資公司（RICs）。

二是征收一項股票回購稅。對發(fā)生股票回購的美國上市公司（REITs和RICs除外），按其回購股票的市場公允價值征收1%的特種稅。該規(guī)則不適用于一個納稅年度內(nèi)回購股票的總價值不超過100萬美元的公司。

2.個人所得稅政策。

其一，開征一項千萬、億萬美元富豪稅。對經(jīng)修正的調(diào)整后毛所得（MAGI）超過1000萬美元（已婚單獨申報為500萬美元）的納稅人征收等同于MAGI的5%的附加稅，對MAGI超過2500萬美元（已婚單獨申報為1250萬美元）的納稅人征收等同于MAGI的8%的附加稅。

其二，調(diào)整投資凈收益稅（NIIT）規(guī)則。將NIIT的適用范圍擴(kuò)大至單身申報應(yīng)稅所得超過40萬美元、已婚聯(lián)合申報應(yīng)稅所得超過50萬美元的納稅人在普通的貿(mào)易或業(yè)務(wù)中獲得的投資凈收益，但該項收益已繳納自雇稅的除外。

其三，調(diào)整《美國救援計劃》中規(guī)定的若干稅收抵免的適用期限。將兒童稅收抵免（CTC）、無子女的納稅人的勞動所得稅收抵免（EITC）延長適用至2022年12月31日，保費稅收抵免（PTC）延長適用至2025年12月31日。

其四，永久限制非公司納稅人的超額經(jīng)營虧損扣除，允許超額經(jīng)營虧損結(jié)轉(zhuǎn)至下一納稅年度抵扣。超額經(jīng)營虧損是指納稅人經(jīng)營活動的凈虧損超過一定門檻的虧損部分。該項門檻數(shù)額在2021年為已婚聯(lián)合申報52.4萬美元、其他申報26.2萬美元。

其五，調(diào)整納稅人在州和地方繳納的所得稅、財產(chǎn)稅與銷售稅（SALT）扣除規(guī)則。將SALT扣除上限從現(xiàn)行稅法規(guī)定的1萬美元（已婚單獨申報為5000美元）提高至7.25萬美元（已婚單獨申報為3.625萬美元），關(guān)于扣除上限的調(diào)整適用于2021至2030年，2031年則將SALT扣除上限調(diào)整回1萬美元。

3.國際稅收政策。

第一，調(diào)整全球無形低課稅所得（GILTI）稅制。主要包括：（1）將GILTI適用的扣除比例從50%減至28.5%。該規(guī)則與現(xiàn)行21%的聯(lián)邦公司所得稅稅率相結(jié)合后，GILTI的觸發(fā)稅率將從現(xiàn)行的10.5%提高至15%；（2）將計算GILTI時可排除合格商業(yè)資產(chǎn)投資（QBAI）的比例從現(xiàn)定的10%減至5%；（3）修改計算GILTI有效稅率的方法，從現(xiàn)行的“全球混合”模式改為“轄區(qū)混合”模式；（4）將GILTI中的境外稅收抵免（FTC）比例從現(xiàn)定的80%提高至95%。

第二，調(diào)整稅基侵蝕與反濫用稅（BEAT）的稅率。現(xiàn)行BEAT觸發(fā)稅率為10%，2022年將繼續(xù)適用該稅率。但2023年適用稅率調(diào)整為12.5%，2024年調(diào)整為15%，2025年及以后調(diào)整為18%。

第三，將境外無形所得（FDII）稅制適用的扣除比例從現(xiàn)行37.5%減至24.8%，結(jié)合現(xiàn)行21%的聯(lián)邦公司所得稅稅率，F(xiàn)DII的實際稅率將從現(xiàn)行的13.125%提高至15.8%。

總的來講，此次眾議院版法案純屬“半路出家”，一改一直以來白宮政府和眾議院籌款委員會的政策設(shè)想。在公司稅方面，不再調(diào)整聯(lián)邦公司所得稅稅率，而是保持現(xiàn)行21%的單一稅率，并刪除了提高公司之間分配股息的稅收扣除額規(guī)則。

在個人所得稅方面，不再保留眾議院籌款委員會9月份建議的提高個人所得稅及長期資本利得稅最高邊際稅率、延長附帶權(quán)益持有期、限制高收入人群的合格經(jīng)營所得扣除等規(guī)則；同時，對富人征收的附加稅進(jìn)行部分調(diào)整，提高了適用的收入門檻及稅率。在遺產(chǎn)與贈與稅方面，幾乎未觸及核心制度調(diào)整。

在國際稅收方面，重新調(diào)整了GILTI、BEAT、FDII的觸發(fā)稅率，與籌款委員會9月份提案提出的稅率相比均有所下調(diào)，并將政策的生效時間推遲一年。但是，法案新增了股票回購稅，恢復(fù)了特朗普稅改前一直實施的公司替代性最低稅（AMT），也保留了擴(kuò)大適用于投資凈收益稅等規(guī)則。

眾議院版法案的多維潛在影響分析

首先，法案總體上有助于美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、控制通脹、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，能在降低政府償債壓力的同時，緩解當(dāng)前的財政赤字危機。據(jù)國會預(yù)算辦公室（CBO）測算，法案將在未來10年內(nèi)增收1.27萬億美元，外加由美國國稅局加強稅收審計和征管帶來的2070億美元，在彌補同期1.64萬億美元的稅改支出后，只增加1600億美元的政府債務(wù)。同時，股票回購稅的征收可能促使公司將更多的資金重新投入實體經(jīng)濟(jì)，新建工廠或提高員工福利、工資，短期來看有助于社會生產(chǎn)的發(fā)展。

在控制高通脹問題上，法案提出的一攬子改革措施似乎也有“良效”。據(jù)美國勞工統(tǒng)計局（BLS）統(tǒng)計，美國10月份的消費者價格指數(shù)同比上漲6.2%。有專家指出，供應(yīng)鏈障礙和勞動力短缺是造成當(dāng)前美國通貨膨脹的主要原因，而法案中兒童保育、教育等方面的投資和抵免措施將幫助更多的勞動力回歸就業(yè)市場，對清潔能源產(chǎn)業(yè)的稅收激勵、公共基礎(chǔ)設(shè)施的重建與完善將有助于恢復(fù)供應(yīng)鏈。事實上，此前已有17位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家公開致信拜登支持《兩黨基建法案》和《重建更好未來法案》，他們認(rèn)為美國政府的大規(guī)模投資帶來的通貨膨脹效應(yīng)微不足道，通過滿足長期的社會需求、促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的財經(jīng)類法案，將確保美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向更有效率、更可持續(xù)、更加公平的方向轉(zhuǎn)型，反而可以在一定程度上緩解通脹壓力。

其次，法案的細(xì)節(jié)安排更多利好社會普通民眾，能一定程度上彌補現(xiàn)行美國稅制漏洞，而對富豪和繳納低稅率的大型公司進(jìn)行稅收規(guī)制，或在全球范圍內(nèi)形成示范效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)說，法案提高了政府在教育、兒童保育、醫(yī)療、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域的財政支出，滿足了美國普通民眾日益增長的美好生活需要。值得關(guān)注的是，法案劍指高收入人群及其投資收益，試圖回應(yīng)自2018年特朗普稅改后“對資本征稅越來越少，對勞動征稅越來越多”的現(xiàn)實苛責(zé)。ProPublica公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年至2018年間美國最富有的25位億萬富翁繳納的個人所得稅有效稅率僅為3.4%，億萬富翁杰夫•貝索斯等人最近幾年甚至未繳納過任何聯(lián)邦個人所得稅。法案向富豪征收附加稅有助于調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)稅制公平，最終贏得了美國100多家團(tuán)體機構(gòu)以及數(shù)以萬計的普通民眾的支持?？梢钥吹?，伴隨各國財政預(yù)算案的陸續(xù)發(fā)布，越來越多的國家也將后疫情時代稅制改革的目標(biāo)“錨定”高凈值人群，關(guān)于開征富人稅的討論與呼聲空前高漲。

而從公司稅改革視角看，社會各界對于大型公司不繳或僅繳少量稅款的批評之聲也時常見諸報端。據(jù)美國稅收與經(jīng)濟(jì)政策研究所（ITEP）研究，至少有55家美國最大的公司在最近一個納稅年度沒有繳納過聯(lián)邦公司所得稅。從政策目標(biāo)看，法案推出AMT是為防止特定公司在向投資者報告巨額利潤的同時，卻利用稅收減免政策享受低稅待遇，而AMT的適用門檻將確保約200家高盈利公司繳納至少15%的稅款。

最后，法案緊扣當(dāng)前全球最低稅改革與氣候變化這兩大國際高度關(guān)注的財經(jīng)話題，通過國內(nèi)稅法改革及時回應(yīng)，甚至是引領(lǐng)這一輪變革趨勢。

一方面，法案基本延續(xù)了籌款委員會9月份法案的設(shè)計立場，擱置了美國白宮和財政部“大破大立”的改革思路，譬如未用停止有害倒置和終結(jié)低稅發(fā)展（SHIELD）稅制取代BEAT稅制，而是在整體上保留特朗普稅改推出的GILTI、BEAT和FDII稅制要素的同時，降低了受這些稅制約束的跨國企業(yè)海外利潤享受的稅收優(yōu)惠力度，并將GILTI的稅制要素同G20/OECD正在推動的“支柱二”全球最低稅改革方案趨近一致。從改革效果看，法案調(diào)整后的國際稅收條款能更好地實現(xiàn)GILTI、BEAT與全球最低稅“并存”的多邊談判目標(biāo)，一定程度上有利于促進(jìn)海外利潤回流美國、阻止全球稅率逐底競爭。

另一方面，美國的脫碳計劃和其他支持氣候變化行動方案也通過法案得以部分實施，其向低排放能源制造業(yè)、改進(jìn)能源技術(shù)的行業(yè)提供稅式支出規(guī)模高達(dá)5550億美元。從政策設(shè)計源頭上講，支持氣候變化的稅收政策符合民主黨人的可持續(xù)發(fā)展理念，不僅可以從拜登競選提議及其上臺后簽署的幾項重大財經(jīng)類法案中窺見，而且“綠色”稅改條款的出臺也可視為是拜登政府履行第26屆聯(lián)合國氣候變化大會上公開承諾的一種本土化回應(yīng)。不可否認(rèn)，美國作為碳排放大國，積極采取脫碳行動將有助于推動全球凈零排放的目標(biāo)按期實現(xiàn)，其做法也值得更多國家效仿。

拜登稅改立法的未來發(fā)展

按照稅改立法程序，此次眾議院通過的法案將移交參議院商討表決，在參議院共和黨議員不出現(xiàn)“破天荒”倒戈情形的前提下，需經(jīng)過參議院每一位民主黨的同意才能借助預(yù)算和解程序通過最終的法案，一旦參議院對法案中的部分內(nèi)容提出不同意見，則需要將法案再度移交眾議院表決，最終形成聯(lián)合共識法案方能交由總統(tǒng)簽署。此前，參議院民主黨領(lǐng)袖查克•舒默表示將致力于在今年圣誕節(jié)前通過最終法案，但各方均預(yù)計在參議院表決時將面臨不小的波瀾，必須平衡“主張減少眾議院版法案中某些社會福利的溫和派民主黨人”與“希望保留甚至擴(kuò)大這些條款的進(jìn)步派民主黨人”之間的利益。例如，溫和派人士曼欽希望廢除為大多數(shù)美國人提供四個星期帶薪休假的規(guī)定，而進(jìn)步派人士桑德斯則對眾議院提出的SALT扣除上限的調(diào)整表示異議，同時他希望最終法案強化在處方藥、醫(yī)療保險及氣候等領(lǐng)域方面的措施。

盡管最終落地的法案肯定會再有所變化，但總體框架和改革方向應(yīng)不會有太大突破，開征富人稅、出臺替代性最低稅、調(diào)整國際稅制條款等事項已在兩黨之間取得基本共識，按此預(yù)期，或有望年底前形成最終法案。不過，最終法案落地雖會帶來階段性重大利好，但在當(dāng)前和今后很長一段時期，美國所面臨的高負(fù)債和高通脹問題仍是拜登政府必須回應(yīng)的重大挑戰(zhàn)。

（劉奇超系中央財經(jīng)大學(xué)國際稅務(wù)研究中心研究員，許維萱、沈濤系中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院助理研究員）