歷經(jīng)十多年的努力，城鄉(xiāng)二元化建設(shè)用地市場(chǎng)正在逐漸走向統(tǒng)一。

據(jù)中國政府網(wǎng)1月6日消息，國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（下稱《方案》），以推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置改革向縱深發(fā)展。該《方案》是2020年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（下稱《意見》）的細(xì)化。

土地是最重要的生產(chǎn)要素之一?！斗桨浮烽_篇就提出“進(jìn)一步提高土地要素配置效率”。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)明顯的二元特點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)就成為土地改革一直以來的目標(biāo)。關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，從2008年十七屆三中全會(huì)的“逐步建立”，到2013年十八屆三中全會(huì)的“建立”，再到2020年《意見》指出“建立健全”，2022年《方案》則繼續(xù)延續(xù)了這一表述。

值得關(guān)注的是，自從2017年中央提出《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》，2018年國家海洋局發(fā)布文件稱“到2020年，基本建立海域、無居民海島有償使用制度”后，《方案》再次明確提到“支持完善海域和無居民海島有償使用制度”。

“建立健全”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

在中國的土地管理制度中，土地權(quán)屬分為國有土地和農(nóng)村集體土地兩類。

國有土地自1987年進(jìn)行土地使用制度改革以來，國有土地使用權(quán)逐步進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，國有土地有償使用的制度已經(jīng)建立。不過，農(nóng)村集體土地由于制度上的約束，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨(dú)設(shè)立抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要通過征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。

長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對(duì)等，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等問題制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。

于是，在十七屆三中全會(huì)“逐步建立”的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)明確指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。

之所以要“建立健全”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授葉俊燾解釋稱，雖然在最新修訂施行的《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》中，關(guān)于“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”“農(nóng)村宅基地制度改革”均有一定程度的體現(xiàn)，《方案》也是對(duì)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》的進(jìn)一步闡釋，但很顯然農(nóng)村集體土地中建設(shè)用地要素的盤活，并未完全達(dá)到預(yù)期。自2017年8月，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定在北京等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，尤其是2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出“高度重視保障性租賃住房建設(shè)”后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的導(dǎo)向是解決大城市人口的居住問題。能夠用于建設(shè)租賃住房的，僅有集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不過由于相關(guān)激勵(lì)不足，有些地方普遍缺乏動(dòng)力。

既然建設(shè)用地市場(chǎng)改革旨在打破城鄉(xiāng)二元制，也就不得不提及《方案》所提出的“允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用機(jī)制”。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極不平衡，是探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用的根本原因。東部沿海省份，在過去為了拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，省內(nèi)調(diào)劑基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。比如，浙江省于2001年提出的“山海協(xié)作”工程，就是旨在推動(dòng)省內(nèi)海島和山區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。

近年來，為支持扶貧開發(fā)，增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍，允許集中連片特困地區(qū)、國家級(jí)貧困縣，以及省級(jí)貧困縣的節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》將增減掛鉤政策再次“升級(jí)”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑。

葉俊燾稱，從共同富裕的角度來看，跨省域間的調(diào)劑使用應(yīng)該從國家層面予以統(tǒng)籌。不過，在操作層面上，最大難點(diǎn)不在于技術(shù)，而在于如何確定土地價(jià)值，如何建立一套區(qū)域之間共同發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的貼現(xiàn)率來解釋，就是如何將今后的價(jià)值貼現(xiàn)到現(xiàn)在，進(jìn)行分配交易，“這是非常棘手的問題。”畢竟從國家層面考慮，面臨著諸多約束，不只是經(jīng)濟(jì)層面的考慮。

“支持完善海域和無居民海島有償使用制度”

《方案》提到“支持完善海域和無居民海島有償使用制度”。

海域、無居民海島是全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分。無居民海島是指在我國管轄海域內(nèi)不作為常住戶口居住地的島嶼，巖礁和低潮高地。作為特殊的資源，無居民海島日益得到重視。對(duì)于無居民海島，我國法律規(guī)定歸國家所有和有償使用。早在2010年3月實(shí)施的《海島保護(hù)法》中就規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)利用無居民海島的，應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金。”

2010年6月，在財(cái)政部、國家海洋局頒布的《無居民海島使用金征收使用管理辦法》中，對(duì)無居民海島有償使用的方式進(jìn)行了明確：“用于旅游、娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性用島的，一律通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓使用權(quán)。”2011年11月11日，寧波象山大羊嶼的使用權(quán)以拍賣方式成功出讓，成為全國無居民海島有償使用的“第一拍”。

2017年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議審議通過《海域、無居民海島有償使用的意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，對(duì)可開發(fā)利用的海域、無居民海島，要通過提高用海用島生態(tài)門檻，完善市場(chǎng)化配置方式，加強(qiáng)有償使用監(jiān)管等措施，建立符合海域、無居民海島資源價(jià)值規(guī)律的有償使用制度。2018年國家海洋局發(fā)布《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》指出，到2020年，基本建立保護(hù)優(yōu)先、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效的海域、無居民海島有償使用制度。

首輔智庫學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、中央編譯局中國現(xiàn)實(shí)問題研究中心原首席專家陳林研究員稱，海域和無居民海島，面臨著保護(hù)與開發(fā)的沖突，二者間需要實(shí)現(xiàn)均衡。而且這也是一個(gè)市場(chǎng)行為，應(yīng)該順應(yīng)投資者旅游開發(fā)或生活居住的需求。

葉俊燾認(rèn)為，海域、無居民海島承擔(dān)的不再只是資源生產(chǎn)效率問題，開發(fā)這部分資源對(duì)沿海省份縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有支撐作用的。比如浙江的舟山群島，就通過發(fā)展旅游、民宿等產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)海島振興。不過，海島開發(fā)是以生態(tài)保護(hù)為前提的，而非被房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)綁架。