與市場(chǎng)預(yù)期有所不同，盡管受樓市調(diào)控影響，去年地方政府土地出讓收入依然有所上漲，收入規(guī)模創(chuàng)歷史新高，但增速較低。

1月28日，財(cái)政部公開2021年財(cái)政收支情況。其中地方政府性基金收入中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（即土地出讓收入）87051億元，同比增長(zhǎng)3.5%。

土地出讓收入是地方政府收入重要來(lái)源，因此也有土地財(cái)政一稱。地方財(cái)政收入主要來(lái)自一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入，后者主要以土地出讓收入為主。業(yè)內(nèi)一般用土地出讓收入與一般公共預(yù)算收入之比，來(lái)反映土地財(cái)政依賴度，百分比越高，依賴度越大。去年土地出讓收入大約相當(dāng)于地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入（約11.11萬(wàn)億元）的78%，這也顯示出地方財(cái)政收入對(duì)土地出讓收入較為依賴。

自1998年中國(guó)住房市場(chǎng)化改革啟動(dòng)后，地方政府開始更加注重通過(guò)賣地獲取財(cái)政收入，以推動(dòng)城市建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。土地財(cái)政收入總體呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，1998年地方土地出讓收入為507億元，去年增至87051億元，創(chuàng)歷史新高。

去年受嚴(yán)格的樓市調(diào)控和房企資金緊張購(gòu)地意愿下降等因素影響，土地成交價(jià)款明顯下降，但為何政府土地出讓收入還有所增長(zhǎng)，創(chuàng)歷史新高？

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，土地成交價(jià)款與土地出讓入庫(kù)收入有區(qū)別，后者有時(shí)滯。全年土地出讓收入創(chuàng)新高主要是上半年貢獻(xiàn)較大，由于從成交到入庫(kù)總體有約半年的時(shí)滯，而上半年入庫(kù)的收入主要是2020年下半年的土地出讓，當(dāng)時(shí)的土地出讓景氣度高。2021年上半年房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣度較高，推動(dòng)政府性基金收入兩年平均增速超2019年同期水平。

由于土地出讓收入絕對(duì)值高，在高基數(shù)上稍微增長(zhǎng)，收入規(guī)模會(huì)創(chuàng)歷史新高。因此關(guān)鍵在于土地出讓收入增速表現(xiàn)。2020年受疫情沖擊，一般公共預(yù)算收入下滑，地方政府更加依賴土地出讓收入，因此當(dāng)年土地出讓收入增速高達(dá)15.9%，而2021年受經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇等影響，地方一般公共預(yù)算收入恢復(fù)性增長(zhǎng)，土地出讓收入依賴略有下降，收入增速放緩至3.5%。

羅志恒表示，從節(jié)奏看，去年土地創(chuàng)收入增長(zhǎng)全年呈現(xiàn)前高后低態(tài)勢(shì)，主要源于政策加強(qiáng)預(yù)期引導(dǎo)、堅(jiān)持“房住不炒”，三季度以來(lái)土地市場(chǎng)有所降溫，土地出讓收入第三季度和第四季度分別同比下降9.6%和3.9%。伴隨2021年下半年房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)控、重點(diǎn)城市供地節(jié)奏后移、供地規(guī)則調(diào)整等供需兩端降溫影響，政府性基金收入增速整體有所下行。

從全年來(lái)看，2021年土地出讓收入同比增長(zhǎng)3.5%，兩年平均增速為9.5%，低于2019年（11.4%）、2018年（25%）和2017年（40.7%）。

中國(guó)政法大學(xué)施正文教授告訴第一財(cái)經(jīng)，去年土地出讓收入增速明顯低于一般公共預(yù)算收入增速，反映了去年樓市調(diào)控力度大，房地產(chǎn)開發(fā)商購(gòu)地?zé)崆橄陆担恋厥袌?chǎng)成交低迷。

盡管整體上去年土地出讓收入有所增長(zhǎng)，但具體到31個(gè)省份差異較大，一些省份土地收入明顯下滑。比如，根據(jù)各地財(cái)政部門數(shù)據(jù)，云南去年土地出讓收入同比下降35%；內(nèi)蒙古去年政府性基金收入（以土地收入為主）同比下降23.1%；河南政府性基金預(yù)算收入同比下降9.7%，其中一大關(guān)鍵原因是土地出讓收入下降較多；受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響，廣東土地出讓收入也比上一年有所減少。

此前，多位基層財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，土地收入大幅下滑，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政沖擊較大，財(cái)政收支平衡難度加大。

另外，少數(shù)地方由于土地收入大幅下滑，使得專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%紅線，使得地方面臨財(cái)政重整，增收減支，以防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

明年土地收入形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。

羅志恒表示，盡管監(jiān)管部門對(duì)房地產(chǎn)融資表態(tài)有所緩和，但當(dāng)前土地市場(chǎng)量?jī)r(jià)齊跌的根本原因在于需求端的萎縮，在房地產(chǎn)金融收緊、監(jiān)管趨嚴(yán)的時(shí)代變局下，房企（尤其是民營(yíng)房企）的購(gòu)地能力和購(gòu)地意愿在趨勢(shì)性下降、短期內(nèi)難以反轉(zhuǎn)，疊加年初高基數(shù)因素，預(yù)計(jì)土地出讓收入在一季度仍將趨勢(shì)性下行，全年增速前低后穩(wěn)。

他預(yù)計(jì)，今年受房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫影響，土地出讓收入將大幅下行，同比增速或在-5%左右，節(jié)奏前低后穩(wěn)。

這從一些地方預(yù)算報(bào)告中也可以看出。比如，去年土地收入形勢(shì)不錯(cuò)的北京，在今年預(yù)算報(bào)告中稱，2022年全市政府性基金預(yù)算收入預(yù)期2198.2億元，同比下降18.8%，主要是根據(jù)土地上市計(jì)劃，綜合考慮上市地塊區(qū)域分布等因素，土地收入預(yù)期低于上年。

盡管土地出讓收入規(guī)模大，但土地出讓成本也不小。地方獲取的土地出讓收入相當(dāng)大一部分花在拆遷補(bǔ)償?shù)确矫妫烧{(diào)配一般公共預(yù)算收入規(guī)模并不大。

粵開證券研究院數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收入中約52%用于征地和拆遷補(bǔ)償，約23%用于土地整理支出，約11%用于城市建設(shè)支出，約1%用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際可完全可支配的財(cái)力占比不大。