教育經(jīng)費(fèi)緣何成了“唐僧肉”

教師待遇相關(guān)法律仍未落實(shí)拖欠工資補(bǔ)貼問題屢有發(fā)生

● 實(shí)踐中一些地方拖欠教師工資的做法，直接侵犯了當(dāng)?shù)亟處煹暮戏?quán)益，影響了當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展，使國(guó)家法律法規(guī)和中央政策在當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行大打折扣

● 地方政府敢于拖欠教師工資和挪用教師經(jīng)費(fèi)，是因?yàn)榈胤絺€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為教育法律是“軟法”，即使違法也沒有受到什么懲罰，久而久之忽視教育法律成為必然結(jié)果

● 要想徹底解決教師工資待遇問題，需規(guī)范地方政府的預(yù)決算，也就是說，地方政府的預(yù)決算要公開透明，由地方人大對(duì)地方政府的預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督，使地方政府在預(yù)算法治化軌道上運(yùn)行

今年9月10日是第36個(gè)教師節(jié)。教育部下發(fā)通知，要求“健全中小學(xué)教師工資長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)保障教師工資待遇”。

教育部教師工作司司長(zhǎng)任友群在近日舉行的發(fā)布會(huì)上稱，確保今年年底前全國(guó)所有縣級(jí)區(qū)域都要把“義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”的要求落實(shí)到位。

根據(jù)教師法、義務(wù)教育法的規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。地方政府拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，實(shí)踐中一些地方拖欠教師工資的做法，直接侵犯了當(dāng)?shù)亟處煹暮戏?quán)益，影響了當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展，使國(guó)家法律法規(guī)和中央政策在當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行大打折扣。

專家稱，要想從根源上解決這個(gè)問題，需要規(guī)范地方政府的預(yù)決算，依法確保預(yù)算公開透明，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)決算的法治化，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制，把基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)使用工作納入對(duì)地方政府的績(jī)效考核體系內(nèi)。

拖欠教師工資普遍

“半路打劫”中央政策

正逢今年教師節(jié)之際，貴州省畢節(jié)市大方縣因拖欠教師工資補(bǔ)貼、擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問題，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院辦公廳督查室發(fā)布的督查情況通報(bào)顯示，根據(jù)群眾在國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)上反映的問題線索，國(guó)辦督查室派員赴貴州省畢節(jié)市大方縣進(jìn)行了明察暗訪，發(fā)現(xiàn)大方縣自2015年起即拖欠教師工資補(bǔ)貼，截至2020年8月20日，共計(jì)拖欠教師績(jī)效工資、生活補(bǔ)貼、五險(xiǎn)一金等費(fèi)用47961萬(wàn)元，挪用上級(jí)撥付的教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)34194萬(wàn)元。

通報(bào)稱，從督查情況看，大方縣長(zhǎng)期拖欠教師工資補(bǔ)貼，違規(guī)擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重侵害了教師合法權(quán)益，影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

通報(bào)發(fā)布后，貴州省委決定對(duì)大方縣縣長(zhǎng)作停職檢查處理，對(duì)大方縣分管財(cái)政工作的副縣長(zhǎng)和分管教育工作的副縣長(zhǎng)作免職處理。

貴州省委、省政府稱，9月10日前將中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平的政策落實(shí)到位。

中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉對(duì)《法治日?qǐng)?bào)》記者分析，在拖欠教師工資方面，大方縣是一個(gè)典型，“在各地做調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種情況肯定不止大方縣一個(gè)地方”。由此造成的直接后果，首先是傷害到當(dāng)?shù)亟處煹睦妫浯问怯绊懥水?dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展，最后也使中央的政策被“半路打劫”，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

在儲(chǔ)朝暉看來(lái)，這也是一個(gè)值得警醒的案例。大方縣的教育經(jīng)費(fèi)被擠占挪用不止一年，屬于知法犯法，全國(guó)所有縣市區(qū)政府都要對(duì)照這個(gè)案例進(jìn)行自查，是否存在擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)的問題。

首都師范大學(xué)初等教育學(xué)院碩士生導(dǎo)師傅添告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，雖然我國(guó)近些年來(lái)出臺(tái)了一系列政策，要求落實(shí)教育的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，保障和提升教師待遇，但各地拖欠教師工資的現(xiàn)象仍然較為普遍。大方縣并非個(gè)例。

傅添認(rèn)為，拖欠教師工資會(huì)給基礎(chǔ)教育帶來(lái)一系列的連鎖反應(yīng)式的惡果：對(duì)于現(xiàn)有的教師隊(duì)伍來(lái)說，會(huì)直接加重他們對(duì)職業(yè)的倦怠和不滿情緒，加速優(yōu)秀教師向其他地區(qū)、其他行業(yè)、甚至向私立教育機(jī)構(gòu)流失，從而影響基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

“還可能勸退未來(lái)的優(yōu)秀教師，讓有心投身教育事業(yè)的人畏懼不前。更重要的是，教育和教師所處的弱勢(shì)地位，會(huì)削弱整個(gè)社會(huì)對(duì)于教育的信仰，這與黨和國(guó)家對(duì)教育事業(yè)所寄予的期望是直接相悖的。”傅添說。

基層政府財(cái)政緊缺

緊盯政績(jī)忽視教育

根據(jù)公開信息梳理，拖欠教師工資補(bǔ)貼問題在多地都有發(fā)生。

2015年8月，江蘇省泗陽(yáng)縣被曝拖欠上百名教師工資。2014年7月，經(jīng)省一級(jí)主管部門批準(zhǔn)，泗陽(yáng)縣對(duì)教師基礎(chǔ)性績(jī)效工資進(jìn)行調(diào)整，由每年每人2.5萬(wàn)元調(diào)整為3.8萬(wàn)元。2014年7月至12月，共6個(gè)月的增資部分沒有補(bǔ)發(fā)到位，總計(jì)600多萬(wàn)元。此事被曝光后，泗陽(yáng)縣稱拖欠教師工資部分在2015年8月底補(bǔ)發(fā)到位。

2019年4月，陜西省延安市延長(zhǎng)縣多名特崗教師反映，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)300多名特崗教師被拖欠工資及五險(xiǎn)一金等待遇問題。經(jīng)媒體報(bào)道后，延安市對(duì)此進(jìn)行糾正，不但按月發(fā)放工資，還補(bǔ)發(fā)此前拖欠的工資并為教師們補(bǔ)繳社保。

此外，還有一些地方?jīng)]有將教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的法律義務(wù)落實(shí)到位。

根據(jù)國(guó)家教育督導(dǎo)檢查組2019年12月進(jìn)行的督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)，2018年，河北省有三分之一的縣義務(wù)教育教師平均工資收入水平低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平;2018年，云南省有56個(gè)縣義務(wù)教育教師平均工資收入水平低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。

教師法和義務(wù)教育法均作出規(guī)定，教師平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。那么，為何國(guó)家法律沒有得到切實(shí)執(zhí)行?

儲(chǔ)朝暉分析稱，直接給教師發(fā)工資的是縣一級(jí)政府，教師工資的保障跟縣一級(jí)政府的執(zhí)政理念息息相關(guān)，如果縣一級(jí)政府的理念主要在于GDP，就會(huì)挪用教育經(jīng)費(fèi)，把本該用于教育上的財(cái)政資金，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致國(guó)家法律法規(guī)和中央政策難以得到有效執(zhí)行。

中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授程方平告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，相關(guān)的監(jiān)督制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用也是原因之一。我國(guó)已經(jīng)初步建立督學(xué)制度，在地方設(shè)置了督學(xué)職位，職責(zé)包括對(duì)政府及有關(guān)部門履行教育職責(zé)情況進(jìn)行督導(dǎo)，現(xiàn)在看，督學(xué)制度沒有發(fā)揮出作用。

程方平認(rèn)為，地方政府敢于拖欠教師工資和挪用教師經(jīng)費(fèi)，是因?yàn)榈胤絺€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為教育法律是“軟法”，即使違法也沒有受到什么懲罰，久而久之忽視教育法律成為必然結(jié)果，教育法律但凡有一點(diǎn)威懾力量，違法必受懲罰，這種現(xiàn)象就會(huì)大大減少。

在傅添看來(lái)，這種現(xiàn)象背后的原因很復(fù)雜。首先是很多基層政府的財(cái)政緊缺、負(fù)債過多、入不敷出，因而不得不經(jīng)常“拆東墻補(bǔ)西墻”。這根源于我國(guó)基層財(cái)政體制中一些由來(lái)已久的、盤根錯(cuò)節(jié)的制度性弊病。因此從事實(shí)上來(lái)看，我國(guó)很多地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其基層政府的財(cái)力的確常常難以全額、按時(shí)負(fù)擔(dān)基層教育經(jīng)費(fèi)，尤其是教師的績(jī)效工資。

傅添分析稱，其次，地方政府的執(zhí)政理念不夠科學(xué)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式思考不足，目光短淺，再加上GDP為導(dǎo)向的績(jī)效考核方式，導(dǎo)致容易挪用教育經(jīng)費(fèi)去搞投資、基建工程等能夠快速出政績(jī)的項(xiàng)目，而非靜下心來(lái)發(fā)展教育，修煉“內(nèi)功”，走長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展之道。

“地方政府對(duì)于教育不夠重視，沒有把教育真正置于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的根本大業(yè)的地位上，教育在地方行政中屬于非常弱勢(shì)的部門，師生屬于沒有話語(yǔ)權(quán)的弱勢(shì)群體和‘軟柿子’。”傅添說，“最后，對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的使用缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。一方面，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的督導(dǎo)工作在很多地方形同虛設(shè);另一方面，師生家長(zhǎng)缺乏便捷、有效的申訴和維權(quán)途徑，上訴無(wú)門。”

法律政策已有規(guī)定

加強(qiáng)督導(dǎo)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視保障教師工資待遇工作，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央將教師隊(duì)伍建設(shè)擺在突出位置，作出一系列重大決策部署。

2018年1月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》印發(fā)，這是新中國(guó)成立以來(lái)黨中央出臺(tái)的第一個(gè)專門面向教師隊(duì)伍建設(shè)的文件。其中強(qiáng)調(diào)要完善中小學(xué)教師待遇保障機(jī)制。健全中小學(xué)教師工資長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。

2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，要求各地加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，強(qiáng)化政府責(zé)任，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先落實(shí)義務(wù)教育階段教師工資收入政策，力爭(zhēng)用三年時(shí)間解決義務(wù)教育階段教師工資待遇問題。

今年3月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布通知，對(duì)2020年義務(wù)教育教師工資收入落實(shí)情況督導(dǎo)作出具體安排。通知明確，此次督導(dǎo)主要圍繞2020年底前實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平的總體目標(biāo)。

今年7月1日，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室開通“義務(wù)教育教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平舉報(bào)平臺(tái)”。如果有拖欠義務(wù)教育教師工資、學(xué)校所在地義務(wù)教育教師平均工資收入水平低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平方面的情況，可以實(shí)名舉報(bào)。

國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室將對(duì)收到的實(shí)名舉報(bào)線索進(jìn)行匯總整理，督促有關(guān)地方核查處理。對(duì)義務(wù)教育教師反映強(qiáng)烈、帶有普遍性的重要問題線索，將派員進(jìn)行督查。經(jīng)查證屬實(shí)，較為典型的問題，將予以公開曝光。

在傅添看來(lái)，這一舉報(bào)平臺(tái)能夠?yàn)楦鞯卦馐芄べY拖欠的教師提供很大的維權(quán)便利。以往教師求助無(wú)門，被阻攔、約談甚至恐嚇報(bào)復(fù)的情況屢見不鮮，教師缺乏有效的意見反映機(jī)制和尋求權(quán)利救濟(jì)的途徑。

“但教師舉報(bào)成功之后，工資拖欠的問題是否能得到及時(shí)、有效的解決，還要看后續(xù)的效果。”傅添稱。

儲(chǔ)朝暉認(rèn)為，開通專門舉報(bào)平臺(tái)“是有價(jià)值的”，畢竟有些地方確實(shí)存在信息通道不暢問題，但這個(gè)平臺(tái)能發(fā)揮多大作用，還是要以謹(jǐn)慎的態(tài)度來(lái)對(duì)待，畢竟實(shí)名舉報(bào)者還要在當(dāng)?shù)厣睢?/p>

預(yù)決算須公開透明

完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制

今年8月，教育部印發(fā)《關(guān)于做好慶祝2020年教師節(jié)有關(guān)工作的通知》，要求加快完善惠師舉措，健全中小學(xué)教師工資長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)保障教師工資待遇。

那么，未來(lái)該如何從制度上徹底解決教師工資待遇問題?

在儲(chǔ)朝暉看來(lái)，如果要從源頭上解決這個(gè)問題，就要規(guī)范地方政府的預(yù)決算，也就是說，地方政府的預(yù)決算要公開透明，由地方人大對(duì)地方政府的預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督，使地方政府在預(yù)算法治化軌道上運(yùn)行。

“同時(shí)，提升地方政府依法執(zhí)政理念和水平，改革上級(jí)政府對(duì)地方政府的考核機(jī)制，推進(jìn)法治政府建設(shè)，讓權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行，壓縮權(quán)力運(yùn)行的灰色空間，為解決教師工資待遇問題提供良好的社會(huì)環(huán)境。”儲(chǔ)朝暉說。

程方平認(rèn)為，從源頭上解決這個(gè)問題，應(yīng)該修訂相關(guān)法律，更加明確違法者的責(zé)任包括刑事責(zé)任，尤其是不能讓法律責(zé)任落空;應(yīng)該依法明確地方黨政“一把手”抓教育的責(zé)任，地方黨政“一把手”對(duì)教育的重視不能停留在紙面上，需要有制度加以保障;應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督作用，在出現(xiàn)問題時(shí)能夠及時(shí)糾偏。

傅添建議，應(yīng)改革基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)制度，適度調(diào)整基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)省一級(jí)的統(tǒng)籌，讓省級(jí)政府在教師的工資，特別是績(jī)效工資上負(fù)擔(dān)起更多的責(zé)任，甚至是主要責(zé)任。省級(jí)政府要完善并落實(shí)績(jī)效工資的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立各級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的單列制度，確保該經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)使用。

“同時(shí)，完善教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制，把基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)使用工作納入對(duì)地方政府的績(jī)效考核體系內(nèi)。”傅添建議，“推動(dòng)政務(wù)公開，確保地方教育預(yù)算信息、經(jīng)費(fèi)投入和使用情況等信息的公開透明，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。”(記者　陳 磊)